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李扬:祈望地方融资平台在短期内转型并不现实

来源: 作者: 人气: 发布时间:2017-06-21
摘要:客观说,祈望地方融资平台在短期内转型并不现实。所以我们看到,原有的融资渠道或已堵住,一些新型的融资手段却正通过政府投资基金、专项建设基金、政府购买服务、PPP项目等形式出现在市场上。

■截至2016年底,中国政府负债率在37.8%至43.1%之间,这不仅距离国际警戒线的60%仍有较大空间,而且其均值距离穆迪A级主权政府2016年债务负担的中值(40.7%),亦有一定距离。所以,从总体来看,我国地方政府债务仍处于较为安全的范围,穆迪降低中国主权信用等级的依据并不充分

■2015年以来,一些新型融资手段正通过政府投资基金、专项建设基金、政府购买服务、PPP项目等形式出现,使得地方政府隐性债务风险进一步增加,有可能成为新的政府债务风险点

■只有实际经济增长率大于实际利率,政府部门杠杆率才会出现收敛。因此,从长期看,化解债务风险的根本因素是经济持续增长。同时,在制度上,进一步硬化政府预算约束,完善民间资本进入基础设施投资领域,理顺中央和地方财政关系,具有关键意义

□李扬

2014年下半年,全国人大通过了预算法修正案,正式将过去野蛮生长的地方政府债务纳入预算管理,同时确定了债务上限管理机制,并采取了包括存量债务置换、PPP模式推广、融资平台公司市场化转型等一系列措施,以缓释债务风险。随后,国务院又下发《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文),进一步细化了地方政府债务管理的制度架构和技术细节。

上述法律、法规和管理措施推出两年多来,我国政府债务特别是地方政府债务的规模及结构都发生了一些新的变化。本文旨在分析这些新变化,并在此基础上,对政府债务风险进行综合评估,识别可能的风险点,后提出管理这些风险的建议。

债务规模的估算

根据2015 年开始实行的新预算法,估算地方政府债务,主要考虑两个部分:

一是地方政府债券。根据Wind数据,截至2016年末,地方政府债券余额为10.6万亿元。

二是清理甄别认定的2014年末非政府债券形式存量政府债务。根据财政部数据,截至2014 年底,地方政府性债务总规模为24 万亿元。其中,负有偿还责任的债务为15.4 万亿元,或有债务为8.6 万亿元。在政府负有偿还责任的15.4 万亿元债务中,有1.06 万亿元是之前发行的地方政府债券;剩余14.34 万亿元是通过银行贷款等非政府债券方式举借的存量债务,这部分债务按规定由省级财政部门在限额内安排发行地方政府债券置换。截至2016年底,已累计发行置换债券约8万亿元,还剩余约6.3 万亿元存量债务需要置换。

再将截至2016年末的地方政府债券余额和待置换的存量债务规模加总,得出地方政府债务余额为16.9万亿元。如此计算,地方政府杠杆率为22.7%。

以上估算,主要涉及的是法律意义上的政府债务。事实上,可能产生的地方政府隐性“准财政”债务,同样应当给予关注。

一是担保债务和救助债务。基于《地方政府性债务风险应急处置预案》和《地方政府性债务风险分类处置指南》的规定,存量或有债务,乃至新增或有债务虽然不属于政府债务,但都可能引致政府支出责任的扩大,可视为准政府债务。2014年底清理甄别的地方政府或有债务余额8.6万亿元,经过一段时间的化解,至2016年6月末,尚余7万多亿元。若按照2013年6月审计匡算的平均代偿率20%推算,涉及政府支付的规模约为1.4万亿元。显然,对于或有债务,存在着对风险程度的判定问题。我们此处采用经验值的处理方式,但历史与未来之间是否具有相关性,还值得进一步讨论。

二是2015年以来新增的地方融资平台债务。虽然新预算法和国发[2014]43号文对地方政府债务作出了严格规定,但在现实中,要真正区别融资平台的属性和定位相当困难。也就是说,相比于非城投公司的一般国有企业,城投公司还是在更大程度上依赖于政府信用的支撑,其信用独立性尚未实现,在债务评估中必须予以考虑。

考虑到中国的国情,我们既要分析规范的地方政府债券融资,也要将地方政府融资平台债券,即城投债,纳入分析范围。

2015年之前,地方政府通过设立各种融资平台,并以地方政府的某些项目作为抵押品或偿还担保,从商业银行大量借款,这种现象在2009年之后的数年间变得十分普遍。2015年,中央政府展开存量债务置换,2015和2016年地方政府债券的发行规模随之大幅上升。

2015年地方政府债券发行总额突破3.8万亿元,是2014年发行量的近10倍,而2016年地方政府债券的发行总额进一步提升至6万亿元。在期限结构上,地方政府债券以中期债券为主。以2015年为例,除了少量1年期以下的短债,目前中国地方政府债券主要以3年、5年和7年的中期债券为主,基本上没有10年以上的长期债。

截至2016年12月31日,地方政府债券余额为10.08万亿元。其中,2018年至2020年到期的债券总额为3.11万亿元,占比为30.9%;2021年至2025年到期的债券总额为5.64万亿元,占比为55.9%。地方政府债券存量规模最大的五个省依次为江苏(8033亿元)、浙江(7204亿元)、山东(6774亿元)、广东(5548亿元)和贵州(4940亿元)。

城投债的发行规模在2008年以前一直较小。2008年全球金融危机后,中国推行的大规模经济刺激计划促进了地方融资平台的数量和融资规模的快速扩张。截至2016年12月底,全国31个省份未到期城投债共有6850只,债券余额为7.37万亿元。未来五年平均每年需要偿还约1.2万亿元,其中2019年至2021年将面临债券集中到期的情况。

从期限结构来看,城投债同地方政府债券相似,多以中期债券为主。其中,7年期、5年期占比分别为37.1%、31.1%;10年期及以上的长期债券和1年期及以下的短期债券发行量较少,分别为5858亿元和3512亿元,占比分别为7.9%和4.8%。

从各地区债务存量规模来看,城投债债务规模最大的五个地区分别为江苏(12039亿元)、湖南(4459亿元)、浙江(4389亿元)、重庆(4061亿元)、天津(4032亿元),均为近年来经济发展速度相对较快、对资金需求较大的地区。

值得注意的是,从发行主体的行政级别来看,省、市、县、乡四级中,市、县、乡(镇)级政府融资平台债券增长迅速。根据Wind数据,归属于这三级政府的城投债规模达到3.6万亿元,占城投债债务存量的54%,已经超过了省及省会城市(单列市)发行的城投债规模。

地方政府债务总体处于安全范围

从最广的口径上分析,地方政府债务包括三个部分:地方政府债券(含2017年置换债),2014年12月31日以前未偿付的城投债,2015年及以后发行的城投债。以下,我们将包含2015年至2016年发行的城投债计为宽口径,不包含的计为窄口径。

需要说明的是,按照财政部的日程表,城投债以及银行、信托等金融机构贷款将于2017年置换完毕。由于2017年置换债的发行计划尚未披露,我们姑且假设其与2016年规模相当,这可能会造成对债务总额的低估。同时,由于并非所有在2014年底以前未清偿的城投债在财政部甄别清理后均划为地方政府性债务,并且其中一部分会被纳入2017年的置换安排,简单地加总以上三个部分会造成对债务总额的高估,但这里的误差对负债率的影响仅在2%左右。

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